积极探索全域土地综合整治

助推乡村振兴的新思路新方式

——在湖南省土地学会年第1期学术沙龙上的讲话提纲

孙麟

尊敬的刘星辉理事长、张惠萍秘书长、王宋辉博士；各位专家、老师：

大家下午好！

非常高兴有机会参加这个沙龙活动。主持人安排我作一个分享发言，我的确有些诚惶诚恐，像是在班门弄斧，好在方家在座，我抛砖引玉，也是一种很好的收获。藉此机会，我想同大家分享三个方面的体会：一是一种深刻的感受，二是一场亲身的实践，三是一个美好的愿望。

学术沙龙现场

一、一种深刻的感受

我总是在想，生活在这个世界上的人，谁都不能离开土地，但不一定都会热爱土地；即使热爱土地，也不一定热爱乡村；即使热爱乡村，也不一定理解乡村，更不一定会留下来建设乡村。我们都非常清楚，土地是乡村的基础。乡村是文化之根。乡村是社会发展的基本依恋，是经济发展的重要支撑。今天，来自全域土地整治领域的专家、学者、技术负责人、投资方代表，还有有关管理人员等，大家岗位不同，但是都非常关心“全域土地综合整治与乡村振兴”这个重大的主题。我的这个深刻的感受是，大家都是热爱土地、热爱乡村，而且是热心建设乡村、正在投身乡村的人。第一，大家能够走到一起，共同探讨大家所关心的重大经济社会话题，一定能够碰撞出耀眼的思想火花；第二，大家的思考与行动，一定能够促进我们更好地推动全域土地综合整治与乡村振兴协同、健康、成功发展；第三，大家的经验与交流，一定能够推动全域土地综合整治与乡村振兴的试点与探索，取得更好的创新与成效。

孙麟博士

二、一场亲身的实践

我们的团队带着乡村情怀与梦想，已经做了20多年乡村建设了，其中，有欢乐，也有艰辛；有收获，也有失败；有经验，也有教训。当然，成功的喜悦始终洋溢在我们的周围，成为我们不断前行的巨大动力。多年的摸索与实践，让我们对乡村振兴也有着自己的思考和坚持：一、乡村振兴需要坚持协同发展，一定是协同政府、百姓、资本等社会各方力量的参与去发展；二、乡村振兴的明确主体始终是农民，是当地人，必须尊重当地人的意愿，做他们心目中的乡村振兴；三、乡村振兴的决策操作主体是政府，同时，政府要给政策，讲诚信，成系统；四、乡村振兴中，企业与社会力量是助力，是注进去的力量；五、世界是多元的，乡村是多样的，乡村振兴应该因地制宜，而不能千篇一律；六、乡村振兴不单单是建设乡村，而是城乡融合发展，城乡不是文明的差别和贫富差距上的比较，因为人们对乡村和城市的生活选择，只是基于个人需要的一种选择和追求，而不是面对呈现的差异后的一种无奈的接受。结合这些乡村建设的思考和坚持，我重点想与大家分享一下我们乡村建设团队的一场亲身实践，也就是我们完成的一个土地综合整治助推乡村振兴的项目。

年，我们下属的湖南农顺公司在湖南南县申请了一个土地综合整治助推乡村振兴的项目，项目内容包括1万亩“旱改水”、5个美丽乡村建设和现代农业产业项目。这个项目也是湖南省自然资源厅批复的全省首个“土地综合整治+美丽乡村建设+农业产业化”示范项目。在省厅、南县的领导和有关专家的关心、支持和指导下，经过3年的努力，南县项目在年全部验收。项目结果对比国家自然资源部下发的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》的政策文件，不仅符合全域土地综合整治的要求和做法，一些方面还高于文件规定的标准，得到了有关部门和专家的好评。回想起来，我们主要突出了三个方面的开拓与创新：

第一，坚持全域土地综合整治助推乡村振兴战略的基本思路，把土地综合整治实践与我们提出的“一体化乡建理念”结合起来，争取乡村振兴综合成效。我们最早涉及乡村建设是从年成立润孚生物公司开始的。20多年来，我们从湖南张家界大鲵人工繁育，到汉寿枳壳产业园千亩连片；从海南省南强村、石山村美丽乡村建设，到南县一体化乡建实践；从崇山资本引导乡村共建，到与湖南省浏阳市、长沙县建立乡村振兴产业基金；从正在大力推进广西上林全域土地综合整治项目，到落实江西省安源矿山修复助推乡村振兴项目等。这期间，我们也走过不少弯路，比如引入日本EM（复合微生物）技术与推广、牡丹籽油的投资、农业展会的推动等，都没有干好。我们得到的教训是，做好任何一个乡村项目，一定要有全息思维，需要一种生态思维；任何单一性思考、单一性行动，都可能陷入困境。比如，发展农业产业只做产业，修复生态环境只做生态，建设美丽乡村只做营建，都会产生许多困难与问题。以前很多土地整治项目，同样是单一方式，受利益驱动和工程思维的困扰，不怎么考虑整治出来的土地有没有价值，不会考虑能不能与乡村产业相结合，更不要说助力整个乡村的建设发展。乡村是一个综合性的社会，需要一体化的解决方案。

所以，我们在推动土地综合整治的同时，就考虑到了与乡村振兴结合的问题，有意识地打造全域土地综合整治与乡村振兴相结合的“南县模式”，开启了“一体化乡建”理念的新探索和新实践。我们的“一体化乡建”实践，不再是单一地发展产业，也不是单一地修复生态，而是推出了一套系统化的解决方案：通过土地综合整治，全面提升土地价值，产生的收益用于乡村产业发展、生态修复、文化提升和乡村治理。同时，又以产业发展为核心，规划土地整治方向，完善产业基础设施，改善生态和人居环境，创造持续增加村民收入的发展新模式。也就是说，对“农业、农民、农村”进行统筹考虑，让“生产、生活、生态”实现有机融合，给“兴业、营造、铸魂”全面赋能，从而实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、村民富裕”的乡村振兴的整体目标。

刘星辉理事长

当然，我们提出的“一体化乡建理念”还相当粗糙，需要不断地总结与完善，特别是支撑性的项目案例更需要给予客观的评价、归纳与总结。从目前的情况看，我们提出的一些乡村建设理念观点比较有新意，项目的前期规划也比较到位。但是，在具体执行过程中，往往出现走形和变样的问题。比如，土地综合整治产生的土地交易指标，需要我们耗费大量的工作精力去推销，且占用开支，影响了新项目的拓展及乡村风貌提升的工作进度；项目后期的文化提升和乡村治理板块，虽然纳入了“乡村相见”小院工作计划，但由于前期置入不足，后期运营还是不顺畅。也就是说，“一体化乡建理念”的综合设计，并没有完全落实到“一体化乡建”实践之中来。

第二，紧紧抓住土地这个农村、农业发展的牛鼻子，并始终把土地作为推动全面乡村振兴的重要切入口，争取多渠道、多方式解决乡村建设中的困难与问题。20多年的乡村建设实践告诉我们，土地是乡村振兴的理想切入口，合理地利用土地政策，能够帮助解决乡村建设中的几个重要问题。

一是有利于解决乡村建设的钱从哪里来的问题。依靠政府财政支出打造某个亮点，依靠大型企业为了社会责任的捐建，这些方式不能解决可持续发展的问题。政府有政策，乡村有资源，需要我们去实现资源变成资本，构建乡村资源价值实现路径。大家都是行业专家，土地政策中的两个工具和手段，一个是耕地占补平衡，一个是城乡建设用地增减挂钩。18亿亩耕地红线必须坚守不变，城市建设用地占去的耕地指标，可以到乡村耕地增加的指标中去购买。目前从政府角度推动，这是最市场化的，最看得见、摸得着的一种做法，也是一种城市反哺乡村，工业反哺农业，发达区域反哺欠发达区域的制度性安排。乡村产生出来的耕地指标，耕地提升的产能指标，都是有价值的。这个价值又是有市场的。政府只要出政策，社会资本和建设队伍进来，整治提升的土地通过指标交易，政府能够因此获得一定的财政收益，参与建设的单位也有利润，老百姓也能从乡村建设中受益。对此，政府有积极性，企业愿意参与，老百姓也欢迎，这是一条提供乡村发展资金的好路径。

二是有利于解决乡村建设平台怎么打造的问题。解决了钱和资源的问题以后，一个重要的问题是，如何通过钱和资源实现“一体三维”的优化配置？这里的“一体”是指乡村的地方空间，“三维”就是土地、土地上的人、土地上的产业。这是乡村建设的核心和重点。比如，在南县的情湖生态修复中，我们突出了几个方面：发展生态稻虾田，冬天缺水，情湖通过生态修复，清掉两米高的污泥，既给产业提供了足够的灌溉用水，又成为了生态湿地公园，沿湖建立小龙虾体验中心，改造出乡居民宿，能带来很大一笔餐饮、文旅收入。如果只是单做生态改造，那就是花钱的事，光清淤就得花万，钱从哪里来？谁又愿意出？所以，只有综合整治带来的综合价值，才能让生态修复得到真正实现，通过土地综合整治，统筹解决各类乡村问题。同时，改造出来的生态稻虾田，稻、虾的产量更高，售价更贵，农民得到了实在的收益，主动就把自己的田也进行了改造。村民们就是这样，说得再多，也不大起作用。只有实实在在做出成绩、做出效益、做出样本来了，村民才能主动去做，这就是平台示范效应。如果只谈生态有多好，得不到实际改善的，政府花钱做了生态修复，也得不到很好的保持。

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三是有利于解决乡村产业怎么导入和提升的问题。我们的基本做法是：一是为当地龙头产业的产业基础做配套；二是做产业升级及延伸，扶持龙头企业；三是农业产业结构调整，引入和打造特色农业产业。比如，稻虾产业是南县的核心产业，小龙虾销量全国排名前两位，那我们为南县争取的1万亩旱改水土地指标，在做土地整改时，从水系、道路、规划都改造成生态稻虾田。当地的龙头企业顺祥水产，流转亩田，每年只需近百万的流转费用（以耕地当年的稻谷年收益为标准）。若流转的是普通耕地，光生态稻虾田的整改就得花数千万；1万亩土地的综合整治，相当于我们土地综合整治项目为当地产业的配套节省了2个亿资金。而1万亩水田按原计划的指标交易，收益是6个亿。扣除成本，政府从收益中，还可拿出2个亿用于本地5个村的美丽乡村建设和1个百万平方米湿地湖的生态修复和产业发展。很明显，土地是高标准农田建设项目、农村人居环境整治工程、低效林提质改造工程等乡村振兴系列项目落地的平台与切入点。只有让项目跟着规划走，指标跟着项目走，依托土地的切入口，就能形成乡村振兴的良性循环。所以，不能仅仅就产业谈产业，就生态谈生态。这是一个综合解决的方案，不仅要解决钱从哪儿来的问题，还需要协同起来，要有一种用一份钱、干好几份活的发展思路。只有这样做，乡村建设的效益就凸显出来了。为此，我们坚持从整体出发，重构乡村价值，构建了营造、产业、文化、金融四大赋能体系，从不同的角度共同发力，共同做好乡村建设。我们的目标就是成为“新时代的一体化乡建赋能平台”。

第三，始终坚持“土地综合整治+美丽乡村建设+现代农业产业”土地综合整治原则，通过不断创新与发展，初步形成了运用土地综合整治的方式助推乡村振兴的“南县模式”。按照既定的原则与模式，三年时间里，南县综合整治土地面积5.56万余亩，建设高标准农田19.75万亩，旱改水1.04万亩；培育了“南县小龙虾”、“南洲稻虾米”两大公共品牌，建成了一个具有洞庭特色的稻虾公园，培育了三个省级美丽村。具体表现在四个方面：

一是有力促进了产业发展，实现“产业兴旺”。土地综合整治让生态环境得到提质优化，产业基础设施也更加齐备，基于此有利条件，南县实施以推动稻虾产业全面升级为目标的现代农业产业项目，发展标准化生态种养;引进虾壳素提取制备氨糖项目，进一步完善虾产业链，发展稻虾生态旅游。同时，推动现代水产产业示范区、南县龙虾水街、“乡村相见”书院等基础建设，全面促进当地主导产业的升级发展。项目落地预计新增产值40亿元，新增外税5亿元。

二是大幅改善了人居环境，促进了“生态宜居”。随着南县试点项目区“五位一体”工程、稻虾生态广场、琴湖湿地公园、罗文花海景观工程的建成和后续村庄基础设施的建设，项目所在地村庄风貌发生了根本性改变，形成了天蓝水清、配套完善、鸟语花香、环境卫生的全新面貌，大幅提升了乡村人居环境质量，实现“生态宜居”，打造了环洞庭湖区美丽乡村的亮丽名片。

三是大力提振了文化内力，促进了“乡风文明”。南县土地综合整治助推乡村振兴战略实施项目大幅提升了乡村治理水平，有力推进了文化事业发展。试点坚持“软硬并重”，注意文化引领。在乡村公共服务设施提升的同时，着力挖掘乡村发展的内生动力，引进优质社会组织和公益资源，助力以党建为核心的乡村治理，引导乡村建设的各种有利因素参与乡村事务，从人民群众所需所想入手，不断提升公共服务品质，把资源引进乡村，实现共赢局面。

四是不断提高了居民收入，促进了农民“生活富裕”。土地综合整治的收益与项目区的人居环境改善、产业发展、文化事业相关联，在实现城乡统筹发展的同时，大幅度提升了人民群众的幸福感、获得感。村民就地转化为农业产业工人，在土地租金大幅提升同时，增加了务工和文化旅游服务的收入，仅南山村实现了人均收入提升1万元的效果，有力促进了农民增收和脱贫攻坚任务。区域内群众的生产生活条件明显改善，获得感、幸福感显著增强。

为此，湖南省自然资源咨询研究委员会、湖南省自然资源事务中心在今年3月2日专题发表了一份《土地综合整治助推乡村振兴的实践探索——对南县土地综合整治试点项目的考察报告》。这说明，我们运用土地综合整治的方式助推乡村振兴的“南县模式”是成功的。

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三、一个美好的愿望

我想表达的是一个愿望。我们都怀着美丽乡村的梦想与乡村振兴的憧憬，我们都需要解决理论与实践中的矛盾与问题。在此，我与大家共同分享的是，我们的乡村建设团队在全域土地整治试点实施和项目争取中所遇到并思考的一些新情况、新问题：

第一，推进全域土地综合整治项目与乡村振兴战略有机融合，一定要推动形成政策合力。“南县模式”反映出全域土地综合整治必须统筹各级党委政府及社会各界的力量。全域土地整治涉及道路建设、水利工程、生态修复，农业产业等方方面面的事情，不是一个农业局、一个自然资源局、一个环保局、一个水利局的事，不能是自然资源局唱独角戏，而是所有相关单位的“大合唱”。所以，全域土地综合整治应当作为乡村振兴的有机组成部分，与乡村振兴统一规划、统一部署、统一实施、统一考核，切实把全域土地综合整治作为引领乡村振兴战略的重要抓手。在没有实现统一政策之前，那么，全域土地综合整治需要当地行政最高负责人亲自抓管。没有县委书记、县长的重视，不能进入项目，进入了也不会成功。

第二，一定要千方百计拓宽融资渠道，创新融资方式，优化融资环境。鉴于全域土地综合整治项目公益性强，资金投入大，盈利模式多样，还贷周期长等特点。“南县模式”说明，在政府引导性投入的同时，金融资本和社会资本在项目运行中能够迸发出强大的生命力。为此，政府如果出台相关的支持政策措施，优化项目融资和投资环境，创新多元化投入模式，挖掘项目内生动力，综合效果一定会更好。我们农创团队在乡村振兴产业基金之外，还在构建乡村振兴项目基金，包括REITS基金的方式等，都正在研究探讨之中。

第三，一定要深入挖掘全域土地综合整治自身潜力，发挥全域土地综合整治五大平台功效。“南县模式”展示了全域土地综合整治蕴含的巨大能量，如果能够进一步发挥好其作为乡村振兴的工作平台、土地管理的改革平台、土地规划的实施平台、开放共享的一体平台、幸福安康的生活平台的作用，综合效果也会更好。

第四，通过全域土地综合整治出来的土地指标的价格应该得到有效的保护，交易一定要规范，试点项目土地指标最好能优先交易，或者设立土地指标储备基金。湖南前几年土地指标价格是平均每亩6万元左右，目前旱改水指标交易价跌落到每亩4万元以下。广西市场比湖南好一些，整治成本却差不多。我们做过测试，各种综合成本计算入内，每亩土地指标的成本约在3万元以上。土地指标即使能顺利交易，没有了土地收益，就没有资金用于乡村建设。土地指标，其实大部分都是被省城、地市大城市购买，政策要求的是城市反哺乡村，工业反哺农业，发达区域反哺欠发达区域。而低价的指标，又是发达城市对乡村的又一次掠夺。同时，土地交易指标只能在规定的渠道竞价交易，必须严禁中间交易环节。如果土地指标低价，加上交易上的困难，社会资本不能获利，大家不参与的结果，乡村建设也就失去了一个重要的资金来源，就可能会导致试点工作失败。

第五，一定要全面规划、严格规定土地整治的资金用途，明确用于乡村振兴的部分，不得挪作它用。政府只是给了社会企业一个参与机会，生产出来的土地指标交易完成后，其收益不能挪做他用。所以，政府在试点项目批复时，一定要明确土地综合整治具体收益的比例用于当地的乡村建设。广西自然资源厅在年7月10日出台了《广西壮族自治区补充耕地指标交易管理细则》，规定补充耕地指标交易，扣除成本和应得的投资收益外，全部用于脱贫攻坚和乡村振兴，其中用于项目所在地行政村的不低于60%。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。

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第六，全域土地综合整治，一定要坚持把产业引领作为核心规划方向，引导单目标的土地整理复垦开发，向多目标的综合整治转变。全域土地综合整治是为了助推乡村振兴，不是简单的开荒，不是简单的旱改水；改造土地指标出来，也不是只为了指标交易，获取资金。一定要明确的是，全域土地综合整治不仅可以增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件，提高农业综合产能，还能为当地产业发展搞好基础建设，还能推动规划和导入新的产业。产业能够点石成金，土地要素资源通过产业增值，乡村资源才能全面活起来。

第七，全域土地综合整治，一定要倡导规范的“低价节约的生态解决方案”，摒弃大而不当的“形象工程”思维。全域土地综合整治项目并不是投钱越多越好，比如新禹规划与我们合作的项目，为我们带去的是全系列生态工程、全域景观设计，设计要求特别高，但是不增加投资成本。比如在广西的上林项目，根据现场考察，树龄10年以上的树，一棵不砍，哪怕绕着走也行；沟渠设计也是，沉到禾苗以下，站在旁边才能看到。点、线、面关键节点的景观设计，不只满足工程，不破坏农田，不破坏土地基底，要根据透视分析，景观分析，在设计和施工细节上下功夫，目标是满足使用功能和生态的需要，而不是把钱用在高、大、上的一些无用的建造上去。

第八，全域土地综合整治，一定要坚持“基于自然的解决方案”，既要遵循自然规律，更要有时间概念，要有面对历史的耐心。在“南县模式”的三年试点工作中，自然解决方案中的生态与经济效益，最快也要三年以后才有明显优势，监测周期一般为五年。再生农业或保护性农业，一般情况是前三年可能会减产5-10%，但是可以节水和提高土壤有机质20%左右，能够带来未来多样稳定的农业系统，实现可持续发展。包括将在年实现碳中和，未来都需要在全域土地综合整治中，考虑到固碳的经济效益与社会效益。

第九，全域土地综合整治，在有条件的话可以争取政府在前期启动上给予资金帮助，后期土地指标后给予保底回收。核心是利用财政资金和自然资源政策红利，引导农民和社会力量参与全域土地综合整治，并通过增减挂钩收益返还农村，促进了城乡统筹发展。政策是很好，但是一般情况下，县级政府都没有项目建设周期之内的启动资金，土地指标收益需土地工程项目完成、验收、交易后才有，所以项目很难如期开工。在广西，有些项目省政府给予了万元左右的支持。这些支持，在后期土地指标后，必须给予保底回收。从总体上看，我们需要鼓励和指导，不是去限制，如果前期资金不能解决，指标也不能解决，政策工具用不好，肯定会制约整体发展目标的实现。

第十，全域土地综合整治，应当积极引导往土地高效增值的方向走，改变单纯依赖土整指标的综合整治模式。现阶段，绝大部分土地综合整治项目的收益，依赖的只能是产生的土地交易指标，如果指标交易不畅，全域土地综合整治项目就难以完成。但土地综合整治的核心，还是土地的价值提升，真正的价值是这片土地支撑的产业发展，带来土地的增值。南县的土地流转价值就明显上升了。我们在广西上林的项目，就计划把独一无二的风光旅游资源和文旅项目结合起来，不只是卖土地指标，而是通过出让土地经营权等方式，推动项目有序推进与发展。

说到这里，我想起了世界著名小说《飘》里的一句话：“这个世界上，只有土地与日月同在。土地是世界上唯一值得你为它奉献，为它奋斗、牺牲的事物，因为它是唯一永存的东西。”大家都是为土地、乡土、乡村奋斗、奉献的人。我们是积极的实践主义者，也拥有适当的理想主义。理想主义是闪烁的星光。星光不问赶路人，自有洞天在前头。在此，祝福大家，祝福这一片永远美好的乡土、永远美丽的乡村！

谢谢大家！

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乡村相见编辑部责任编辑

余叶林

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